CDL-AD(2002)023rev

Traducere neoficială^*

COMISIA EUROPEANĂ

PENTRU DEMOCRAŢ IE PRIN DREPT (COMISIA DE LA VENEŢIA)

Codul bunelor practici în materie electorală

Linii directoare şi raport explicativ

adoptat de Comisia europeana pentru Democraţie prin Drept în cadrul celei de-a 52 Reuniune Plenară

(Veneţia, 18-19 octombrie 2002)

^*Traducerea a fost realizată de Biroul de Informare al Consiliului Europei în Republica Moldova.

CDL-AD(2002)023rev

– 2 –

Cuprins

INTRODUCERE –  4 –

LINII DIRECTOARE PRIVIND ALEGERILE 5

adoptate de către Comisia de la Veneţia în cadrul

celei de-a 51-a Reuniune Plenară (Veneţia, 5-6 iulie 2002)

RAPORTUL EXPLICATIV 14

adoptat de către Comisia de la Veneţia

la cea de-a 52-a Sesiune Plenara (Veneţia, 18-19 octombrie 2002).

Observaţii generale –14 –

9. Principiile fundamentale ale patrimoniului electoral european –14 –

Introducere: principii şi baza lor juridică –14 –

1. Sufragiu universal – 15 –

1. Reguli şi excepţiiListe electorale –15 –

1.2. Desemnarea candidaţilor –16 –

1. 3. Propunerea candidaturilor –17 –

2. Sufragiu egal –18–

2.1. Egalitatea drepturlui de vot – 18 –

2.2. Egalitatea puterii electorale – 18 –

2.3. Egalitatea şanselor –19 –

2.4. Egalitatea şi minorităţile naţionale – 20 –

2.5. Egalitatea şi paritatea între femei şi bărbaţi – 21 –

3. Sufragiul liber – 21 –

3.1. Libertatea alegătorilor de a-şi forma o opinie – 21 –

           3.2. Libertatea alegătorilor de a-şi exprima
voinţa şi de a lupta împotriva fraudelor electorale – 21 –
              3.2.1.În general – 21 –
              3.2.2. Procedura de votare – 22
3.2.3. Votarea prin corespondenţă sau prin delegaţie în anumite circumstanţe – 23 –
3.2.4. Votarea persoanelor aflate în serviciul militar. – 23

3.2.5. Sisteme mecanice şi electronice de votare

3.2.6. Numărarea voturilor

3.2.7. Transferul rezultatelor
4. Sufragiu secret – 25 –

5. Sufragiu direct

6. Periodicitatea alegerilor

CDL-AD(2002)023 rev

– 3 –

II. Condiţiile implementării principiilor – 1 –

      1. Respectarea drepturilor fundamentale – 26 –

      2. Niveluri normative şi stabilitatea legislaţiei electorale – 27 –

      3. Garanţ ii procedurale – 28 –
3.1. Organizarea alegerilor de către un organ imparţial  – 28 –
3.2. Obsrvarea alegerilor – 30 –
3.3. Un sistem eficient de recurs – 31 –
3.4. Organizarea şi activitatea secţiilor de votare  – 33 –
3.5. Finanţarea – 33 –
3.6. Securitatea – 34 –

Concluzii – 34 – 

******

CDL-AD(2002)023rev

– 4 –

Intoducere

La 8 noiembrie 2001, Comisia Permanenta a Adunării Parlamentare, acţionând în numele Adunării, a adoptat Rezoluţia 1264 (2001) prin care invita Comisia de la Veneţia:¹

1. să instituie un grup de lucru compus din reprezentaţii Adunării Parlamentare, Congresului Puterilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei şi, posibil, ai altor organizaţii cu experienţă în domeniu cu scopul de a dezbate problemele electorale în mod reglementar;

2. să elaboreze un cod de practici în materie electorală, care ar putea, printre altele, să se inspire din liniile directorii enunţate în anexa la memorandumul explicativ al raportuui pe care se bazează această Rezoluţie (Doc.9267), şi ar trebuie să includă norme care ar reglementa atât perioda pre-electorală şi alegerile propriu-zise cât şi perioada imediat de după alegeri.

3. în dependenţă de resuresle disponibile, să elaboreze o listă a principiilor fundamentale care stau la baza sistemelor electorale europene, coordonând, standartizând şi dezvoltând studiile şi activităţile în process de desfăşurare şi celele planificate. Pe termen mediu, informaţiile colectate cu privire la alegerile desfăşurate în Europa trebuie incluse intr-o bază de date, analizate şi diseminate de către un departament specializat.

Liniile directorii enunţate în continuare furnizează un răspuns concret la trei aspecte ale rezoluţiei în cauză. Ele au fost adoptate de Consiliul pentru Alegeri Democratice – grupul comun de lucru creat în conformitate cu rezoluţia Adunării Parlamentare – în cadrul celei de-a doua reuniuni (3 iulie 2002) şi, ulterior, de către Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 51-a Sesiune (5-6 iulie 2002). Aceste linii directoare se bazează pe principiile fundamentale ale patrimoniului electoral european şi, în cele de urmă, constituie esenţa codului bunelor practici în materie electorală.

Raportul explicativ explică, defineşte şi concretizează principiile enunţate în liniile directoare şi, în caz de necesitate, include recomandări cu privire la anumite subiecte concrete. Raportul a fost adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice în cadrul cele de-a treia Reuniune (16 octombrie 2002), şi, ulterior de către Comisia de la Veneţia în cadrul celie de-a 52-a Sesiune (18-19 octombrie 2002).

Codul bunelor practici în materie electorală a fost adoptat de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei în cadrul sesiunii din 2003 – 1-a parte şi de Congresul Puterilor Locale şi Regionale din Europa în cadrul sesiunii de primăvara 2003.

În conformitate cu cerinţa enunţată în rezoluţia Adunării Parlamentare, acest document este elaborat în baza principiilor anexate la memorandumul explicativ al raportului care stă la baza rezoluţiei Adunării (Doc. 9267). De asemenea, el se bazează pe rezultatele activităţii desfăşurate de Comisia de la Veneţia în domeniul electoral, recapitulate în Documentul CDL (2002)7.

– 5 – CDL-AD(2002)023rev

LINII DIRECTORII CU PRIVIRE LA ALEGERI

Adoptate de către Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 51-a Sesiuni Plenare (Veneţia, 5-6 iulie 2002)

9. Principiile patrimoniului electoral european

Cele cici principii fundamentale, care stau la baza patrimoniului electoral european sunt sufragiul universal, egal, liber exprimat, secret şi direct. Mai mult decât atât, alegerile trebuie organizate în mod regulat.

1. Sufragiul universal

1.1. Norme şi excepţii

Sufragiul universal înseamnă, în principiu, că fiecare persoană are dreptul de a alege şi de a fi ales. Cu toate acestea, acest drept poate şi trebuie să fie exercitat sub rezerva anumitor condiţii.

a. Condiţia de vârstă:

1. dreptul de a alege şi de a fi ales poate fi exercitat numai sub rezerva limitei minime de vârstă;

2. dreptul de a alege trebuie să fie dobândit cel tîrziu la atingerea virstei majoratului.

3. dreptul de a fi ales ar trebui garantat la aceeaşi vărsta cu dreptul de a alege, în orice caz nu mai târziu de virsta de 25 de ani, cu excepţia cazurilor când pentru ocuparea anumitor posturi este impus un cenz special de vârstă (de exemplu membru în camera deputaţilor, Preşedinte al Statului).

2. Condiţia de naţionalitate:

2. 1. condiţia de naţionalitate poate fi aplicată;

2. 2. cu toate acestea, se recomandă de a permite străinilor să participe la alegerile locale după o anumită perioadă de domiciliere în ţară.

2. Condiţia de reşedinţă:

1. condiţia de reşedinţă poate fi impusă;

2. în acest context reşedinţa înseamnă domiciliul obişnuit;

3. condiţia de a domicilia o anumită perioada poate fi impusă cetăţenilor numai în cazul participării la alegerile locale sau regionale;

4. perioda obligatorie de reşedinţă nu trebuie să depăşească şase luni; o perioadă mai lungă poate fi cerută numai pentru a garanta protecţia minorităţile naţionale;

CDL-AD(2002)023rev

– 6 –

5. dreptul de a alege şi de a fi ales poate fi acordat cetăţenilor care domiciliază în afara ţării.

d. Privarea de dreptul de a alege şi de a fi ales:

1. privarea cetăţenilor de dreptul de a alege şi de a fi ales poate fi prevăzută, dar numai sub rezerva următoarelor condiţii cumulative:

2. privarea trebuie să fie prevăzută de lege:

3. principiul proporţionalităţii trebuie să fie respectat; condiţiile privării cetăţenilor de dreptul de a fi ales pot fi mai flexibile decăt cele prevăzute pentru dreptul de a alege;

4. Suspendarea drepturilor electorale trebuie să se bazeze pe recunoaşterea incapacităţii mintale sau condamnarea la privaţiune de libertate prin hotărâre definitivă a instanţei de judecată pentru comiterea unor infracţiuni grave.

5. Mai mult decât atât, suspendarea drepturilor politice sau constatarea incapacităţii mintale poate fi impusă numai prin hotărârea specială a instanţei de judecată.

1.2. Listele electorale

Pentru a garanta autencitatea listelor electorale este esenţial să fie respectate următoarele criterii:

1. listele elctorale trebuie să fie permanente;

2. listele electorale trebuie actualizate cel puţin o dată pe an. În localităţile unde alegătorii nu sunt înregistraţi în mod automat, posibilitatea de înregistrare trebuie să fie asigurată pentru o perioadă relativ îndelungată;

3. listele elctorale trebuie să fie publicate;

4. trebuie să existe o procedură administrativă – supusă controlului judiciar- sau o procedură judiciară care ar permite înregistrarea unui alegător care nu a fost înregistrat anterior; înregistrarea nu trebuie să aibă loc la secţia de votare în ziua alegerilor;

5. trebuie să existe o procedură similară care ar permite alegătorilor să corecteze înscrierile eronate;

6. pentru a garanta dreptul de vot persoanelor care şi-au schimbat locul de domiciliu sau au atins vârta minimă necesară după ultima publicare a listelor electorale, aceştea pot fi înregistraţi în lista electorală suplimentară.

1.3. Desemnarea candidaturilor

1. Propunerea candidaţilor independenţi sau a listelor de candidaţi poate fi condiţionată de colectarea unui număr minim de semnături;

2. Legea nu trebuie să impună colectarea semnăturilor a mai mult de un 1% de alegători din circumscripţia respectivă;

– 7 – CDL-AD(2002)023rev

3. Verificarea semnăturilor trebuie să fie reglementată de nişte norme clare, în special cele care vizează datele limită;

3. Procesul de verificare trebuie, în principiu, să cuprindă toate semnăturile. Oricum, din moment ce se stabileşte cu certitudine că numărul cerut de semnături a fost colectat, semnăturile rămase nu trebuie verificate;

3. Validarea semnăturilor trebuie să fie încheiată până la începutul campaniei electorale;

3. În cazul în care se cere depunerea unei cauţiuni, aceasta este rambursată dacă candidatul sau partidul acumulează un număr mai mare de semnătiuri; suma şi numărul cerut de semnături nu trebuie să fie excesive.

2. Sufragiul egal

Sufragiul egal cuprinde:

1. Egalitatea votului: fiecare alegător, în principiu, are dreptul la un singur vot. În cazul în care sistemul electoral acordă alegătorilor dreptul la mai multe voturi, fiecare alegător beneficiază de acelaşi număr de voturi.

2. Egalitatea puterii electorale: mandatele trebuie repartizate în mod egal pentru toate circumscripţiile elctorale.

1. Această condiţie trebuie aplicată cel puţin la alegerile în camerele de jos a deputaţilor şi la alegerile regionale sau locale:

2. Această prevedere impune reapartizarea echitabilă şi clar delimitată a mandatelor pentru circumscripţiile electorale, bazându-se pe următoarele criterii de repartizare: numărul populaţiei, numărul cetăţenilor care domiciliază în circumscripţia respectivă (inclusiv minorii), numărul alegătorilor înregistraţi şi, posibil, numărul persoanelor care în realitate votează. Poate fi prevăzută o combinaţie adecvată a acestor criterii.

3. Criteriul geografic şi hotarele administrative, sau posibil chiar şi cele istorice, pot fi, de asemenea, luate în consideraţie.

4. Abaterea admisibilă de la normă nu trebuie să depăşească limita de 10% şi cu ceritudine cea de 15%, cu excepţia unor circumstanţe speciale (protecţia depturilor unei minorităţi preponderente, unitate administrativă cu o densitate mică a populaţiei).

5. În scopul garantării egalităţii puterii electorale, repartizarea mandatelor trebuie revizuită cel puţin o dată în zece ani, preferabil anterior sau posterior perioadelor electorale.

6. În cazul circumscripţiilor cu un număr mare de mandate, mandatele trebuie redistribuite fără revizuirea hotarelor circumscripţiilor electorale, care ar trebuie să coincidă teritorial cu unitatea administrativă.

7. În cazul stabilirii unor noi hotare ale circumscripţiei – care în acest caz devine un sistem de un mandat – această delimitare trebuie realizată:

CDL-AD(2002)023rev

– 8 –

• în mod imparţial;

• fără a aduce prejudicii minorităţilor naţionale;

• tinând cont de opinia unui comitet compus în majoritate din membri independenţi, printre care un geograf, un sociolog şi un unumăr echilibrat de reprezentanţi ai partidelor şi, în caz de necesitate, ai minorităţilor naţionale.

3. Egalitatea şanselor

1. Egalitate şanselor trebuie să fie garantată în mod echitabil partidelor şi candidaţilor. Aceasta impune o atitudine neutră din partea autorităţilor de stat, în special în ceea ce priveşte:

1. campania electorală;

2. reflectarea alegerilor de către mijloacele de informare în masă, în special de media publică;

3. susţinerea materială a partidelor şi campaniilor electorale de către stat.

2. În diferite circumstanţe, egalitatea poate fi strictă sau proporţională. În cazul egalităţii stricte, partidele politice sunt tratate în mod echitabil indiferent de reprezentarea actuală în parlament sau susţinerea din partea electoratului. În cazul egalităţii proporţionale, partidele politice trebuie tratate în funcţie de rezultatele obţinute în timpul alegerilor. Egalitatea şanselor se aplică în special la acordarea timpului de antenă la posturile de radio şi televiziune, subvenţiile publice sau alte forme de susţinere.

2. În conformitate cu principiul libertăţii de exprimare, trebuie să existe prevederi juridice care ar garanta tutror participanţilor la alegeri accesul minim la posturile audiovizuale private, cât priveşte campania electorală şi publicitatea electorală .

2. Finanţarea partidelor politice, a candidaţiilor şi a campaniilor electorale trebuie să fie transparentă.

2. Principiul egalităţii şanselor poate, în anumite cazuri, limita chetuielile partidelor politice pentru publicitatea electorală.

4. Egalitatea şi minorităţile naţionale

1. Partidele care reprezintă minorităţile naţionale trebuie să beneficieze de dreptul de a participa la alegeri.

2. Adoptarea unor reguli speciale care ar garanta rezervarea unui număr de mandate minorităţilor naţionale sau ar reglementa excepţiile de la regulile tradiţionale de repartizare

1. mandatelor (spre exemplu scutirea de condiţia cvorumul) pentru partidele care reprezintă minorităţile naţionale, în principiu nu contravine dreptului de vot egal.

3. Atât candidaţii cât şi alegătorii nu sunt obligaţi de a anunţa apartenenţa la o minoritate naţională.

– 9 – CDL-AD(2002)023rev

5. Egalitatea şi paritatea între bărbaţi şi femei

Normele juridice, care impun un procentaj minim de reprezentare a persoanelor de un sex sau altul în rândurile candidaţ ilor, nu trebuie considerate de a contraveni principiul votului egal, dacă au o bază constituţională.

3. Sufragiul liber

3.1 Libertatea alegătorilor de a-şi forma o opinie

a. Autorităţile de stat trebuie să respecte obligaţiunea de a fi neutre. În special, aceasta se

referă la:

i. mijloacele de informare în masă;

ii. afişajul;

iii. dreptul la organizarea demonstraţiilor;

iv. susţinerea financiară a partidelor şi candidaţilor;

b. Autorităţiile de stat au un număr de obligaţiuni pozitive, printre care, obligaţiunea:

1. de a asigura participarea la alegeri a candidaţilor înregistraţi;

2. de a acorda alegătorilor posibilitatea de a cunoaşte listele şi candidaţii care participă

la alegeri, de exemplu prin intermediului publucaţiilor adecvate şi afişelor informativ.

3. informaţia sus menţionată trebuie, de asemenea, să fie accesibilă în limbile vorbite de minorităţile naţionale.

1. 3. În cazul nerespectării obligaţiunii de neutralitate şi a libertăţii alegătorilor de a-şi forma propria opinie trebuie impuse anumite sancţiuni.

2. Libertatea alegătorilor de a-şi exprima voinţa şi de a acţiona în vederea combaterii fraudei electorale

2. 9. procedura de votare trebuie să fie simplă;

2. alegătorii trebuie să beneficieze de posibilitatea de a vota la o secţie de votare. Oricare alte modalităţi de votare sunt acceptate numai sub rezerva următoarelor condiţii:

3. votarea prin corespondenţă poate fi permisă numai în cazul în care activitatea serviciilor poştale este protejată şi sigură; dreptul de a vota prin corespondenţă poate fi acordat persoanelor internate in spital, deţinuţilor, persoanelor cu mobilitate redusă sau persoanelor cu drept de vot care domiciliază în străinătate, orice fraude sau intimidări trebuie excluse;

4. votul electronic poate fi utilizat numai în cazul în care mijloacele electronice sânt protejate şi sigure. Persoanele cu drept de vot trebuie să beneficieze de posibilitatea de a obţine confirmarea voturilor şi, în caz de necesitatea , să le modifice respectând principiile votului secret; sistemul în cauză trebuie să fie transparent;

5. votarea prin procură trebuie să fie reglementată de nişte reguli extrem de rigide; numărul procurilor pe care le poate primi un singur alegător trebuie să fie limitat;

6. utilizarea urnelor mobile de votare este posibilă numai sub rezerva unor condiţii stricte în scopul evitării oricăror riscuri de falsificare;

CDL-AD(2002)023rev

– 10 –

7. cel puţin două criterii trebuie aplicate la evaluarea veridicităţii rezultatelor votării: numărul alegătorilor care s-au prezentat la urnele de vot şi numărul buletinelor de vot întroduse în urnele de votare;

7. membrii comisiilor electorale nu au dreptul să întroducă schimbări în buletinele de vot sau să le marcheze în vreun fel;

8. buletinele de vot neutilizate trebuie păstrate la secţiile de votare ;

9. la secţiile de votare trebuie să fie prezenţi reprezentanţii unui număr de partide politice, iar prezenţa observatorilor acreditaţi de către candidaţi trebuie să fie permisă atât în timpul votării cât şi în timpul numărării voturilor ;

10. militarii trebuie să voteze în localităţile de domiciliu. În caz contrar, se recomandă ca persoanele care îşi satisfac serviciul militar să fie înregistraţi la cea mai apropiată secţie de votare de unităţile lor militare ;

11. numărarea voturilor trebuie desfăşurată la secţiile de votare ;

12. numărarea voturilor trebuie să fie transparentă. Observatorii, reprezentanţii candidaţilor şi media trebuie să fie admişi la numărare. De asemenea, aceste persone trebuie să beneficieze de acces la toate procesele verbale;

xiv. rezultatele obţinute trebuie transmise instanţelor superioare de o manieră

transparentă;

15. statul trebuie să sancţioneze orice fel de fraude electorală.

4. Votul secret

4. 1. Pentru fiecare personă cu drept de vot, secretul votului nu este numai un drept dar şi o obligaţiune, nerespectarea căreia trebuie să fie sancţionată prin anularea oricărui bulletin de vot conţinutul căruia a fost divulgat.

4. 2. Fiecare persoană trebuie să voteze individual. Votul în familie sau oricare altă forma de influenţarea asupra votului unei persoane de către altă persoană trebuie interzis.

4. 3. Lista persoanelor care în realitate se prezintă la urnele de votare nu trebuie făcută publică.

4. 4. Orice încălcare a dreptului de vot secret trebuie sancţionată.

4. Votul direct

Prin vot direct trebuie să fie aleşi :

1. deputaţii în cel puţin una din camerele parlamentului naţional;

2. organele legislative la nivel regional;

3. consiliile locale.

6. Periodicitatea alegerior

Alegerile trebuie desfăţ urate cu o anumită periodicitate, mandatul adunării legislative nu trebuie să depăşească termenul de cinci ani.

II. Condiţiile de implementare a acestor principii

1. Respectarea drepturilor omului

a. Desfăşurarea unor alegeri democratice nu este posibilă decât cu condiţia respectării drepturilor omului, în special a libertăţii de exprimare şi libertăţii presei, libertăţii de a circula pe

– 11 – CDL-AD(2002)023rev

teritoriul ţării, libertăţii de întrunire şi libertăţii de asociere pentru scopuri politice, inclusiv fondarea partidelor politice.

b. Orice restricţii ale acestor libertăţi trebuie să fie prevăzute de lege, să răspundă unui interes public şi să respecte principiul proporţionalităţii.

2. Nivelurile normative şi stabilitatea dreptului electoral

2. 1. Separat de regulile care vizează chestiunile de ordin tehnic şi alte aspecte concrete – care pot fi incluse în regulamentul organului executiv- regulile dreptului electoral trebuie să aibă cel puţin un rang legislativ.

2. 2. Elementele fundamentale ale dreptului electoral, în special, sistemul electoral propriu zis, componenţa comisiilor electorale şi constituirea circumscripţiilor electorale, nu trebuie amendate decît cel puţin cu un an înainte de alegeri, sau trebuie înscrise în constituţie sau formulate în formă de document cu un statut mai înalt decăt cel al unei legi ordinare.

2. Garanţiile procedurale

1. Organizarea alegerilor de către un organ imparţial

1. 1. Un organ imparţial trebuie să fie responsabil pentru aplicarea prevederilor dreptului electoral.

1. 2. În absenţa unei tradiţii de termen lung a independenţei autorităţilor administrative faţă de organele puterii politice, trebuie create comisii electorale independente şi imparţiale atât la nivel naţional cât şi la nivelul unei secţii de votare.

1. 3. Comisia Electorală Centrală trebuie să fie un organ cu activitatea permanentă.

.

d. Comisia Electorală Centrală trebuie să includă:

1. cel puţin un magistrat;

2. reprezentanţi ai partidelor deja reprezentate în parlament sau care au obţinut un număr mai mare de voturi decăt procentul necesar: aceste persoane trebuie să fie competente în materie electorală.

Ea ar putea include:

3. un reprezentant al Ministerului Afacerilor Interne;

3. reprezentanţi ai minorităţilor naţionale.

5. Partidele politice trebuie să fie reprezentate în egală măsură în comisiile electorale sau trebuie să beneficieze de posibilitatea de a observa activitatea organului de o manieră imparţială. Egalitatea poate fi aplicată într-o manieră strictă sau proporţională. (a se vedea p.I.2.c.bb.).

5. organele care numesc membrii comisiilor electorale nu trebuie să aibă posibilitatea de ai demite din funcţie.

5. Membrii comisiilor electorale trebuie să beneficieze de un curs standard de instruire.

CDL-AD(2002)023rev

– 12 –

8. Se recomandă ca comisiile electorale să adopte decizii prin majoritate calificată sau prin consensus.

2. Monitorizarea alegeriilor

1. 1. Observatorii nationali cât şi cei internaţionali trebuie să beneficieze de toate oportunitaţile posibile de participare la monitorizarea alegerilor.

1. 2. Observarea alegerilor nu trebuie să fie redusă doar la ziua desfăşurării alegerilor. Observatorii acreditaţi au dreptul să asiste la toate operaţiunile electorale, inclusiv înregistrarea candidaţilor, şi în caz de necesitate, a alegătorilor, precum şi campania electorală. Monitorizarea trebuie să aibă ca scop determinarea încălcărilor care au avut loc înainte, în timpul sau după desfăşurarea alegerilor. Observatorii acreditaţi trebuie să fie admişi la numărarea voturilor liber exprimate.

3. Locurile unde prezenţa observatorilor este interzisă trebuie să fie specificate în mod explicit de lege.

3. Observatorii trebuie să monitorizeze respectarea obligaţiunii de neutralitate de către autorităţi.

3. Un sistem de recurs eficient

1. Instanţa de recurs în materie electorală poate fi comisia electorală sau instanţa de judecată. În cazul alegerilor în Parlament, recursul este examinat în prima instanţă de parlament. În orice caz, recursul final la o instanţă de judecată trebuie să fie garantat.

2. Procedura de recurs trebuie să fie simplă şi lipsită de formalitate, în special cu privire la stabilirea admisibilităţii contestărilor.

3. Dispoziţiile în materie de recurs şi, în special, competenţa şi responsabilităţile diferitor instanţe trebuie stipulate în mod clar de lege, astfel încât să se evite orice conflicte relativ la competenţa juridică (negativă sau pozitivă). Nici reclamanţii şi nici autorităţile nu au dreptul de a alege instanţa de apel.

4. Instanţa de recurs trebuie să dispună de competenţă în special cu privile la dreptul de vot, inclusiv listele electorale, şi la egalitatea, validarea candidaturilor, monitorizarea adecvată a respectării regulilor de desfăşurare a campaniei electorale şi a rezultatelor scrutinului.

5. Instanţa de apel trebuie să dispună de competenţa de a anula alegerile în cazul constatării unor încălcări comise în timpul alegerilor care au influenţat rezultatele alegerilor. Posibilitatea anulării integrale a alegerilor sau numai a rezultatelor obţinute la una din circumscripţiile electorale sau secţii de votare trebuie asigurată. În cazul anulării rezultatelor, trebuie desfăşurat un nou scrutin pe teritoriul vizat.

6. Toţi candidaţii şi alegătorii înregistraţi în listele electorale ale circumscripţiei electorale respective trebuie să beneficieze de dreptul de apel. Un cvorum rezonabil poate fi impus pentru contestărilor făcute de alegători relativ la rezultatele alegerilor.

7. Termenul limită pentru înaintarea şi examinarea recursurilor trebuie să fie scurt (trei sau patru zile în prima instanţă).

– 13 – CDL-AD(2002)023rev

8. Dreptul reclamantului la un proces cu participarea ambelor părţi trebuie garantat.

8. În cazul în care instanţa de apel este o comisie electorală superioară, aceasta trebuie să beneficieze de posibilitatea de a rectifica sau anula ex officio deciziile adoptate de comisiile electorale inferioare.

4. Sistemul electoral

Libertatea de a alege un sistem electoral sau altul poate fi exercitată sub rezerva respectării principiilor sus menţionate.

CDL-AD(2002)023rev

– 14 –

RAPORT EXPLICATIV

Adoptat de Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 52 Sesiuni Plenare (Veneţia, 18-19 octombrie 2002)

Observaţii generale

1. Deopotrivă cu drepturile omului şi preemineţa dreptului, democraţia constituie unul din cei trei piloni ai patrimoniului constituţional european şi ai Consiliului Europei. Democraţia este de neconceput în lipsa unor alegeri desfăşurate în conformitate cu anumite principii care le conferă statutul de alegeri democratice.

2. Aceste principii reprezintă un aspect specific al patrimoniului european constituţional care, în mod legitim, poat fi numit “patrimoniul european electoral”. Acest patrimoinu cuprinde două aspecte. Primul aspect, nucleul, constituie principiile consituţionale care guvernează dreptul electoral : sufragiul universal, egal, liber, secret şi direct, iar cel de-al doilea aspect reprezintă principiul conform căruia alegerile cu adevărat democratice pot fi desfăşurate numai dacă sunt satisfăcute anumite condiţii fundamentale ale unui stat democratic bazat pe preminemţa dreptului :drepturile fundamentale, stabilitatea legislaţiei electorale şi garanţii procedurale efective. Textul care urmează, la fel ca liniile directorii enunţate anterior, este compus din două părţi, prima parte prezintă definiţia şi implicările practice ale principiilor patrimoniului european

electoral, iar cea de-a doua este consacrată condiţiilor necesare pentru aplicarea acestor principii.

I. Principiile fundamentale ale patrimoniului european electoral

Introducere :principiile şi baza lor legală

3. Pentru a asigura desfăşurarea alegerilor în conformitate cu principiile comune ale patrimoniului electoral european, care formează fundamentul fiecărei societăţi democratice, trebuie respectate cinci norme fundamentale; sufragiul trebuie să fie universal, egal, liber, secret şi direct. Mai mult decât atât, alegerile trebuie organizate periodic. Ansamblul acestor principii constituie patrimoniul electoral european.

3. Cu toate că, toate aceste principii au un caracter convenţional, implementarea lor ridică un număr de întrebări care impun necesitatea unui examen minunţios. Este important de a identifica “nucleul” acestor principii, care trebuie respectate în mod strict de către toate statele europene.

3. Nucleul patrimoniului electoral european este constituit în special din norme internaţionale. Norma universală relevantă este enunţată de articolul 25 (b) din Pactul Internaţional privind Drepturile Civile şi Politice, care prevede în mod express întregul ansamblu de principii, cu excepţia sufragiului direct, cu toate că acesta este implicit¹. La nivel european, norma comună este articolul 3 al Protocolului Adiţional la Convenţia europeană a Drepturilor Omului, care

prevede în mod explicit dreptul la alegeri periodice prin sufragiu liber şi secret². Celelalte

¹A se vedea articolul 21 al Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului.

²Articolul 3, dreptul la alegeri libere: „Înaltele Părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere prin vot secret, în condiţii care să asigure libera expresie a opiniei poporului asupra alegerii organului legislativ.”

– 15 – CDL-AD(2002)023rev

principii au fost recunoscute prin prisma jurisprudenţei³. Dreptul la alegeri directe a fost de asemenea acceptat de că tre Curtea de la Strasbourg, cel puţin în mod implicit⁴. Oricum, principiile constituţionale comune pentru întregul continent nu apar numai în documentele internaţionale: din contra, ele sunt frecvent menţionate în mod detaliat în constituţiile naţionale⁵. Existenţa legislaţiilor şi practicilor naţionale convergente permite determinarea cu precizie a conţinutului principiilor.

1. Sufragiul universal

1.1 Norme şi excepţii

6. Sufragiul universal cuprinde drepturile electorale active (dreptul de a alege) şi cele pasive (dreptul de a fi ales). Dreptul de a alege şi de a fi ales poate cădea sub rezerva unui număr de condiţii, toate fiind enumerate în continuare. Cele mai uzuale sunt condiţiile de vârstă şi de naţionalitate.

1. Trebuie să există o limită de vârstă minimă pentru a exercita dreptul de a alege şi de a fi ales. Oricum, atingerea vârstei majoratului, care conferă nu numai drepturi dar impune şi anumite obligaţiuni de natură civilă, trebuie cel puţin să garanteze dreptul de a alege. Pentru exercitarea dreptului de a fi ales poate fi stabilită o vărstă mai avansată, în orice caz nu mai mare de vărsta de 25 de ani, cu excepţia unor limite speciale de vărstă impuse pentru exercitarea unor anumite funcţii (senator, Preşedinte al Statului).

2. Legislaţiile în vigoare în majoritatea statelor impun condiţia de naţionalitate. Cu toate acestea, în conformitate cu Convenţia Consiliului Europei privind participarea străinilor la viaţa publică la nivel local⁶ apare o tendinţă de a acorda drepturi politice locale străinilor cu reşedinţă îndelungată. Respectiv, se recomandă ca dreptul de a alege în cadrul alegerilor locale să fie acordat după o anumită perioadă de reşedinţă. De altfel, integrarea europeană a stimulat acordarea cetăţenilor europeni a dreptului de a alege şi de a fi ales în cadrul alegerilor municipale şi în parlamentul european, desfăşurate în statele membre ale Uniunii europene, la locul de reşedinţă al alegătorului⁷. Mai mult decât atît, criteriul naţionalităţii poate uneori cauza probleme în cazul în care un stat refuză acordarea cetăţeniei persoanelor care locuiesc pe teritoriul statului respectiv deja câteva generaţii, spre exemplu pe baza unor motive lingvistice. În plus, în conformitate cu Convenţia europeană privind Naţionalitatea⁸, persoanele cu dublă cetăţenie trebuie să beneficieze de aceleaşi drepturi electorale ca şi ceilalţi cetăţeni⁹.

3. În al treila rând, condiţia de reşedinţă poate fi impusă atât dreptului de a alege cât şi dreptului de a fi ales¹⁰. În acest context, reşedinţa înseamnă domiciliul obişnuit. Cât

³Referitor la universalitate, a se vedea, Curtea eur. pentru DO, nr.9267/81, cazul Mathieu-Mohin şi Clerfayt c. Belgiei, 2 martie 1987, seria A vol.˚113, p.23; hotărârea în cazul Gitonas şi Alţii c. Greciei, 1 iulie 1997, nr.18747/91, 19376/92, 28208/95 şi 27755/95, Culegere de hotărâri şi deciziii, 1997-IV, p.1233; referitor la egalitate, a se vedea cazulMathieu-Mohin şi Clerfayt mai sus menţionat, p.23.

⁴CEDO, nr. 24833/94, cazul Matthews c. Regatului Unit, 18 februarie 1999, Culegere de hotîrâri şi decizii 1999-I, paragraf 64.

⁵Spre exemplu, articolul 38.1 al Constituţiei Germaniei; articolele 68.1 şi 69.2 ale Constituţiei Spaniei; articolul 59.1 al Constituţiei României.

⁶STE 144.

⁷Articolul 19 din Tratatul cu privire la instituirea Comunităţii europene. ⁸STE 166, aricolul 17.

⁹CEDO merge şi mai aproape: Com. Eur. DO, nr.28858/95, hotărârea din. 25.11.96, Gantchev c.Bulgariei, D.R. 87, p.130.

¹⁰A se vedea hotărârile recente ale CEDO nr 31891/96, hotărârea. 7.9.99, Hilbe c. Liechtenstein.

CDL-AD(2002)023rev

– 16 –

priveşte alegerile locale şi regionale, condiţia de domiciliu este compatibilă a priori cu principiul sufragiului universal, în cazul în care perioada indicată de reşedinţă nu depăşeşte câteva luni; o perioadă mai îndelungată este acceptată numai pentru a proteja minorităţile naţ ionale¹¹. Din contra, doar un număr mic de state acordă cetăţenilor care domicialiază în străinătate dreptul de a alege şi chiar dreptul de a fi ales. Această practică poate duce la abuz de putere în anumite cazuri speciale, de exemplu în cazul în care na ţionalitatea este acordată pe bază etnică. Persoanele cu drept de vot pot fi înregistrate în listele circimscripţiilor electorale unde aceste persoane au reşedinţa secundară, în condiţiile în care el/ea domiciliază în localitatea respectivă în mod regulat şi achită taxele locale, dar nu trebuie să fie înregistrat pe listele electorale permanente.

Libertatea de circulaţ ie a cetăţenilor pe teritoriul ţă rii împreună cu dreptul de a reveni în ţar ă la orice moment constituie unul din drepturile fundamentale caracteristice alegerilor cu adevărat democratice¹². În cazuri excepţionale, sau dacă persoanele au fost transferate contrar dorinţei lor, ei trebuie să beneficieze de posibilitatea de a fi consideraţi rezidenţi la locul anterior de domiciliu.

4. În cele din urmă, trebuie să existe prevederi care ar reglementa clauzele suspendării drepturilor politice. Astfel de clauze trebuie să corespundă unor condiţii uzuale care impun restricţii asupra drepturilor fundamentale, cu alte cuvinte, ele trebuie¹³ :

1. • să fie prevăzute de lege ;

1. • să respecte principiul proporţionalităţii ;

   • să se bazeze pe o interdicţie pe motiv de incapacitate mintală sau condamnare la privaţiune de libertate prin hotărârea definitivă a instanţei de judecată pentru comiterea unei infracţiuni grave.

Mai mult decât atăt, suspendarea drepturilor politice ale persoanei poate fi dispusă numai printr-o decizie specială adoptată de o instanşă judecătorească. Oricum, în cazul suspendării pe motiv de incapacitate mintală, astfel de decizii speciale pot viza incapacitatea şi impune ipso jure privarea drepturilor civile.

Cît priveşte exercitarea unei funcţii publice, condiţiile privării indiviziilor de dreptul de a fi ales pot fi mai puţin severe decăt cele care vizează dreptul de vot, iar decezia de a priva un idivid de dreptul a fi ales poate corespunde prevederilor legale în cazul în care acitivitatea desfăşurată de persoanele în exerciţiul funcţiilor publice contravine intereselor publice majore.

2. Listele electorale

7. Întocmirea adecvată a listelor electorale are un caracter esenţial în garantarea sufragiului

universal. Oricum, este acceptabil ca alegătorii să nu fie incluşi în listele electorale în mod automat, dar numai la solicitarea lor. În practică , tot mai frecvent sunt depistate un şir de inexactităţi în întocmirea listelor electorale, ceea ce duce la apariţia unor conflicte. Lipsa de experienţă a autorităţilor publice în această materie, migrarea popula ţiei şi faptul că doar un număr foarte mic de cetăţeni se obosesc să verifice corectitudinea informaţiei incluse în listele electorale, după ce acestea sunt puse la dispoziţie spre consultare, împiedică

¹¹A se vedea. Com. Eur. DO nr. 23450/94, hotărârea din. 15.9.97, Polacco şi Garofalo c. Italiei (cu privire la Trentin-Haute-Adige).

¹²A se vedea capitolul. II.1de mai jos.

¹³A se vedea CEDO nr. 26772/95, hotărârea în cazul Labita c. Italiei, 6 aprilie 2002, paragraful 201 şi următoarele.

– 17 – CDL-AD(2002)023rev

întocmirea adecvată a acestor liste. Pentru a garanta veridicitatea informaţiei incluse în listelo electorale, trebuie respectate un număr de condiţii :

1. 1. Listele electorale trebuie să fie permanente.

1. 2. Ele trebuie actualizate cel puţin annual, astfel încât obligaţiunea autorităţilor municipale (locale) de a actualiză informaţia inclusă în listele electorale în aceeaşi perioadă a anului să devină o obişnuinţă. Înregistrarea alegătorilor, în cazul în care nu se face în mod automat, trebuie să fie desfăşurată pe parcursul unui termen destul de îndelungat.

1. 3. Listele electorale trebuie să fie publicate. Varianta definitivă actualizată trebuie prezentată instanţei superioare care este supravegheată de un organ imparţial responsabil pentru aplicarea legislaţiei electorale.

1. 4. Trebuie să existe o procedură administrativă – supusă controlului judiciar – sau o procedură juridică care ar garanta alegătorilor omişi de pe listă dreptul să solicite inscrierea lor în listele electorale. În unele ţări, data limită pentru înscrierea în lista suplimentară poate fi, de exemplu, 15 zile înainte de alegeri sau ziua alegerilor propriu-zisă. Ultima posibilitate, cu toate că denotă un spirit liberal demn de admiraţie, se bazează pe deciziile emise de o instanţă judecătorească care este obligată să se întrunească în şedinţă în ziua alegerilor, nu corespunde necesităţilor de organizare pe care se bazează democraţiile. În orice caz, posibilitatea înregistrării alegătorilor la secţiile de votare în ziua alegerilor trebuie să fie exclusă.

1. 5. Mai mult decât atât, inexactităţile în listele electorale sunt cauzate de inscrierea nejustificată a unor alegători sau de omiterea unor anumiţi alegători. Trebuie să existe o procedură, similară cu cea menţionată în paragraful anterior, care ar permite alegătorilor să corecteze orice informaţie eronată. Dreptul de a a solicita întroducerea unor astfel de corectări poate fi exercitat de alegătorii înregistraţi în aceiaşi circumscripţie electorală sau la aceiaşi secţie de votare.

1. 6. Întocmirea unei liste suplimentare permite persoanelor, care după publicarea ultimei liste electorale şi-au schimbat adresa de domiciliu sau au atins vârta limită de vot, să-şe exercite dreptul de vot.

3. Propunerea candidaturilor

8. Obligaţiunea de a colecta un număr special de semnături pentru propunerea unei candidaturi, este, în principiu, compatibilă cu principiul sufragiului universal. În practică, toate partidile politice, cu excepţia unor formaţiuni politice fantome, par a nu se confruntă cu vre-o dificultate în colectarea numărului necesar de semnături, cu condiţia că normele care reglementează colectarea semnă turilor nu sunt utilizate pentru a împedica candidaţii de a – şi exercita dreptul de a fi ales. Pentru a evita orice manipulări de acest gen, legea trebuie să stabilească un număr maxim de semnături care nu trebuie să depăşească pragul de 1% de alegători¹⁴. Procedura de verificare a semnăturilor trebuie să fie desfăşurată în conformitate cu nişte reguli clar definite, în special relativ la datele limite, şi trebuie aplicată mai curând la ansamblul semnăturilor decât la întâmplare¹⁵ . Cu toate acestea, odată ce verificarea atestă cu certitudine că numărul necesar de semnături a fost colectat, semnăturile rămase nu trebuie verificate. În orice caz, candidaturile

CDL-AD(2002)023rev

– 18 –

trebuie validate până la începutul campaniei electorale, deoarece validarea tardivă poate dezavantaja anumite partide şi candidaţi în timpul campaniei.

9. Există o altă procedură conform căreia candidaţii sau partidele trebuie să depună o cauţiune, care este rambursată numai dacă candidatul sau partidele respective depăşesc un anumit procent de voturi. Această metodă pare a fi mai eficientă decât colectarea semnăturilor. Oricum, suma cauţiunii şi numărul necesar de voturi pentru a o rambusra nu trebuie să fie excesivă.

2. Sufragiul egal

10. Egalitatea în materie electorală cuprinde a varietate de aspecte. Unele vizează egalitatea sufragiului, valoare împărtăşită de întregul continent, pe când altele nu se limitează la acest concept, dar nu pot fi considerate drept reflectând un standard comun. În orice caz, trebuie respectate următoarele principii: egalitatea votului, egalitatea în termenii puterii electorale şi egalitatea şanselor. Pe de altă parte, egalitatea rezultatelor obţ inute, de exemplu, pe baza reprezentării proporţionale a partidelor sau femeilor şi bărbaţilor, nu poate fi impusă.

2.1. Egalitatea drepturilor de vot

11. Egalitatea drepturilor de vot presupune că fiecare alegător are în mod normal dreptul la un vot şi numai la un singur vot. Votul multiplu, care continuă să fie o încălcare comună în noile democraţii, este în mod evident interzis – atât în cazul cînd alegătorul votează de mai multe ori în unul şi acelaşi loc cât şi când alegătorul votează în mai multe locuri, printre care locul de domiciliu curent sau locul anterior de reşedinţă.

11. Cu toate acestea, în unele sisteme elctorale alegătorul are dreptul la mai multe voturi. De exemplu într-un sistem care permite votul separat (votarea pentru candidaţii aleşi de pe mai multe liste de candidaţi), alegătorul dispune de un vot pentru fiecare post care urmează a fi ocupat. O altă situaţie pobsibilă este atunci când dreptul la un vot este exercitat într-o circumscripţie mică şi altul într-o circumscripţie electorală mai mare, acesta fiind cazul sistemelor care combină circumscripţii uninominale şi reprezentarea proporţională la nivel naţional sau regional¹⁶. În acest caz, egalitatea drepturilor de vot înseamnă că toţi alegătorii trebuie să aibă dreptul la acelaşi număr de voturi.

2.2. Putere electorală egală

13. Egalitatea puterii electorale impune, în cazul în care alegerile nu sunt desfăşurate într-o singură circumscripţie electorală, consituirea hotarelor circumscripţiei astfel încât mandatele care reprezintă populaţia în camerele de jos să fie distribuite în mod egal între circumscripţii, în conformitate cu un criteriu special de repartizare, de exemplu numărul peroanelor care domiciliază în circumscripţia respectivă, numărul cetăţenilor cu domiciliu în circumscripţa respectivă (inclusiv minorii), numărul alegătorilor înregistraţi sau eventual numărul persoanelor care în realitatea participă la alegeri. O combinaţie adecvată a acestor criterii de repartizare poate fi admisă. Reguli similare se aplică la alegerile regionale şi locale. În cazul nerespectării acestui principiu, ne confruntăm cu fenomenul geometriei electorale, sub forma « geometriei electorale active”, adică repartizarea mandatelor care cauzează înegalitatea reprezentării, sau “geometriei electorale pasive” care rezultă din reţinerea excesivă a repartizării neschimbate a mandatelor şi a circumsatnţelor. Mai mult decât atât, în sistemele orientate spre reprezentare neproporţională, în special sistemele de vot majoritar (sau plural),

– 19 – CDL-AD(2002)023rev

pot avea loc falsuri electorale, care constau în favorizarea unui partid prin delimitarea artificială a circumscripţiilor.

14. Hotarele circumscripţiilor electorale por fi, de asemenea, determinate pe baza criteriului geografic şi administrativ sau pe baza hotarelor constituite istoric, care deobicei sunt determinate de poziţia geografică.

14. Abaterea maximal admisibilă în raport cu criteriul adoptat de repartizare depinde de fiecare situaţie concretă, cu toate că, de regulă nu ar trebui să depăşească limita de 10 % şi nici într-un caz limita de 15 %, cu excepţia unor circumstanţe cu adevărat excepţionale (o unitate administrativă slab populată care are aceeaşi importanţă ca şi celelalte unităţi şi trebuie să fie reprezentată cel puţin de un candidat în camera de jos sau să fie populată de o densă minoritate naţională)¹⁷.

14. Pentru a evita geometria electorală pasivă, mandatele trebuie să fie repartizate cel puţin la fiecare zece ani, preferabil înainte sau după perioada electorală, astfel reducând orice risc de manipulare politică¹⁸.

14. În circumscripţiile electorale plurinominale, geometria poate fi uşor evitată prin repartizarea regulată a mandatelor circumcripţiilor electorale în conformitate cu criteriul adoptat de repartizare. În acest caz, circumscripţiile trebuie să corespundă unităţilor administrative teritoriale şi orice redistribuire a mandatelor trebuie exclusă. În cazul când se aplică metoda uninominală de votare, hotarele circumscripţiilor trebuie revizuite la fiecare repartizare nouă a mandatelor. Consecinţele politice ale revizuirii hotarelor electorale sunt considerabile şi, deaccea, este esenţial ca acest proces să nu favorizeze un partid concret şi să nu defavorizeze minorităţile naţionale. Statele cu tradiţii democratice durabile abordează această problemă în diferite moduri şi se conduc de o varietate de principii. Noile state democratice trebuie să adopte nişte criterii simple şi proceduri uşor de implementat. Cea mai bună soluţie ar fi examinarea problemei în prima instanţă de către o comisie compusă în majoritate din membri independenţi printre care un georgraf, sociolog, un număr echilibrat de reprezentanţi ai diferitor partide şi, în caz de necesitate, reprezentanţi ai minorităţilor naţionale. Ulterior, parlamentul ar putea adopta o decizie în baza propunerilor prezentate de comisie, rezervând posibilitatea unui singur recurs.

2.3. Egalitatea şanselor

18. Egalitatea şanselor trebuie garantată tuturor partidelor şi candidaţilor şi trebuie să stimuleze Statul să adopte o atitudine imparţială faţă de ei şi să aplice aceeaşi legislaţie în mod echitabil tuturor. În special, exigenţa neutralităţii se aplică la campania electorală şi reflectarea acesteia de mijloacele de informare în masă, inclusiv posturile publice de teleradiodifuziune, precum şi la finaţarea publică a partidelor şi campaniilor. Aceasta presupune existenţa a două interpretări posibile a conceptului de egalitate: egalitate „strictă” sau egalitate „proporţională”. Egalitatea „strictă” înseamnă că partidele politice sunt tratate indiferent de actuala reprezentare în parlament sau de susţinerea din partea electoratului. Acest criteriu trebuie aplicat în ceea ce priveşte utilizarea posibilităţilor publice de organizare a campaniei electorale (de exemplu afisajul posterelor electorale, servicii poştale şi alte servicii similare, manifertări publice, spaţii pentru reuniuni publice). Egalitatea „proporţională” subânţelege că partidele politice sunt tratate în funcţie de numărul voturilor obţinute. Egalitatea şanselor (strictă şi/sau proporţională) se aplică în special la timpul de antenă la radio şi televiziune,

CDL-AD(2002)023rev

– 20 –

subvenţiile publice şi alte forme de susţ inere. Anumite forme de susţinere pot fi subordonate, pe de o parte, principiului egalităţii stricte şi, pe de altă parte principiului egalităţii proporţionale.

19. Idea fundamentală este că forţele politice principale trebuie să fie capabile de a-şi exprima opiniile pirn intermediul mijloacelor publice de informare în masă şi că toate forţele politice trebuie să beneficieze de dreptul de a organiza mitinguri, inclusiv pe străzile principale, de a distribui literatură şi de a-şi exercita dreptul de a afişa postere electorale. Întregul ansamblu de drepturi trebuie să fie reglementat în mod clar, respectând dreptul la libertatea de exprimare, iar orice nerespecare a acestui drept trebuie sancţionată în mod adecvat. În scopul remedierii situaţiei înainte de alegeri trebuie garantat dreptul de recurs prompt. Cu toate acestea, incapacitatea mijloacelor de informare în masă de a reflecta informaţia despre campania electorală şi candidaţi în mod imparţial este una din problemele cele mai frecvente care apare în timpul alegerilor. Deeacea, este extrem de important ca fiecare ţară să întocmească un bilanţ al mijloacelor de informare în masă şi să acorde candidaţilor şi partidelor timp de antenă sau spaţii publicitare în mod echitabil, incusiv la posturile publice de radio şi televiziune.

19. În conformitate cu libertatea de exprimare, trebuie să existe prevederi legale care ar garanta tuturor participanţilor la alegeri accesul minim la posturile audiovizuale în ceea ce priveşte campania electorală şi publicitatea electorală.

19. Problema finanţării şi, în special necesitatea transparenţei cu privire la finanţare va fi examinată în continuare¹⁹. Cheltuielile partidelor politice, în special pentru publicitate, pot fi limitate pentru a garanta egalitatea şanselor.

2.4. Egalitatea şi minorităţile naţionale

22. În conformitate cu principiile dreptului internaţional, legislaţia electorală trebuie să garanteze egalitatea persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale prin interzicerea oricărei discriminări impotriva lor²⁰. În special, minorităţile naţionale trebuie să beneficieze de dreptul de a constitui partide politice²¹. Delimitarea circumscripţiilor electorale şi reglementarea cvorumului nu trebuie să creze un obstacol pentru reprezentarea persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale în organul electoral.

22. Măsuri speciale adoptate pentru a asigura o minimă reprezentare a minorităţilor naţionale, atât prin rezervarea mandatelor²² cât şi prin prevederea excepţiilor de la regulile tradiţionale cu privire la repartizarea mandatelor, de exemplu, prin suprimarea cvorumului pentru partidele care reprezintă minorităţile naţionale²³, nu contravin principiului egalităţii. Poate fi prevăzut dreptul persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale de a vota candidaţii incluşi în listele generale şi cele ale minorităţilor naţionale. Oricum, atât candidaţii cât şi alegătorii nu trebuie să fie obligaţi să indice apartenenţa la una din minorităţile naţionale^{24 25}.

¹⁹A se vedea capitolul II. 3.5.

²⁰Aricolul 4.1 al Convenţiei-cadru cu privire la protecţia minorităţilor naţionale (STE 157). ²¹Cu privire la interzicerea partidelor politice şi măsurile similare, a se vdea CDL-INF (2000) 1. ²²Cum este prevăzut în Slovenia şi în Croaţia.

²³Cum este prevăzut în Germania şi în Polonia. Dreptul român prevede chiar reprezentarea organizaţiilor minorităţilor naţionale care au acumulat un număr de sufragii egal cu 5 % din numărul de sufragii valabile exprimate în întreaga ţară pentru alegerea unui deputat în camera de jos.

²⁴Articolul 3 al Convenţiei-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale (STE 157). ²⁵Cu privire la dreptul electoral şi minorităţile naţionale, a se vedea CDL-INF (2000) 4.

– 21 – CDL-AD(2002)023rev

2.5. Egalitatea şi paritatea femeilor şi bărbaţilor

24. În condiţiile existenţei unei baze constituţionale speciale²⁶, pot fi adoptate reguli care ar garanta un grad de reprezentare echilibrată a femeilor şi bărbaţilor în organele electorale, sau chiar de paritate. În absenţa unei astfel de baze constituţionale, aceste prevederi pot contraveni principiului de egalitate şi libertăţii de asociere.

24. Mai mult decât atât, domeniul de aplicare a acestor reguli depinde de sistemul electoral în vigoare. Într-un sistem cu listă fixă de partide, paritatea este impusă dacă numărul bărbaţilor şi a femeilor care întrunesc toate condiţiile prevăzute de lege este acelaşi. Oricum, în cazul în care votul preferenţial sau încrucişat este posibil, alegătorii ar putea să nu aleagă candidaţii de ambele genuri, ceea ce ar putea rezulta în componenţă neechilibrată a organului electoral, ales de către alegători.

3. Sufragiul liber

26. Sufragiul liber cuprinde două aspecte diferite: libertatea alegătorului de a-şi forma o opinie şi libertatea alegătorului de a expima această opinie, cu alte civinte libertatea procedurii de votare şi evaluarea cu exactitate a rezultatului.

1. Libertatea alegătorilor de a-şi forma o opinie

1. 1. Libertatea alegătorilor de a-şi forma o opinie parţial se combină cu egalitatea şanselor. Ea cere statului şi autorităţilor publice în general să respecte obligaţiunea lor de neutralitate, în special relativ la utilizarea mijloacelor de informare în masă, afişajul, exercitarea dreptului de a organiza demonstraţii pe străzile principale şi finanţarea partidelor şi a candidaţilor.

1. 2. Autorităţile publice au, de asemenea, şi anumite obligaţiuni pozitive. Ei trebuie să asigure participarea la alegeri a candidaţilor desemnaţi în conformitate cu prevederile legale. Prezentarea unor candidaturi speciale trebuie să fie interzisă numai în circumstanţe excepţionale care corespund interesului public general. Autorităţile publice trebuie, de asemenea, să asigure accesul electoratului la listele candidaţilor desemnaţi pentru alegeri prin intermediul, de exemplu a afişajului adecvat. Informaţia în cauză trebuie să fie disponibilă în limbile vorbite de minorităţile naţionale, cel puţin în localităţile unde aceste minorităţi constituie un anumit procent din numărul populaţiei.

Libertatea alegătorilor de a-şi forma o opinie poate fi încălcată de persoane fizice, de exemplu atunci când ei încearcă să cumpere voturi, o practică care trebuie în mod obligatoriu suprimată de către stat sau sancţionată în mod eficient.

1. 3. Pentru a asigura aplicarea eficientă a normelor care garantează libertatea alegătorilor de a-şi forma o opinie, orice încălcare a normelor sus mentionate trebuie să fie sancţionată.

2. Libertatea alegătorilor de a-şi exprima voinţa şi de a combate fraudele electorale 3.2.1. În general

CDL-AD(2002)023rev

– 22 –

27. Libertatea alegătorilor de a-şi exprima voinţa iniţial impune necesitatea monitorizării stricte a procedurii de votare. În parctică, alegătorii trebuie să aibă posibilitatea de a vota pentru listele sau candidaţii înregistraţi, ceea ce înseamnă că ei trebuie să primească buletinele de vot în care sunt inscrise numele lor şi trebuie să beneficieze de posibilitatea de a depune buletinele de vot într-o urnă de vot. Statul trebuie să pună la dispoziţie localuri necesare pentru operaţiile electorale. Alegătorii trebuie să fie protejaţi de orice ameninţări sau restricţii care i-ar împiedica să-şi exercite dreptul de vot sau să voteze conform dorinţei. În cazul când alegătorii sunt intimidaţi de către autorităţi sau persoane fizice, statul este obligat să prevină şi să sancţioneze astfel de practici.

27. Mai mult decât atât, alegătorul are dreptul la o evaluare corectă a rezultatelor scrutinului. Statul este obligat să penalizeze orice fraudă electorală.

3.2.2. Procedura de votare

29. Procedura de votare joacă un rol vital în procesul electoral deoarece anume în timpul votării pot fi comise fraude electorale.

29. În unele state, implementarea practicilor democratice cauzează o schimbare radicală a mentalităţii, care trebuie promovată în mod activ de către autorităţi. În acest context, trebuie adoptate anumite măsuri care ar controla tradiţiile şi obişnuinţele care au un impact negativ asupra alegerilor. Majoritatea încălcărilor, printre care „votarea în familie”²⁷, au loc în timpul procedurii de votare.

29. Toate aceste observaţii ne conduc la următoarea concluzie: procedura de votare trebuie să rămână simplă. Prin urmare, se recomandă respectarea criteriilor enunţate în paragrafele care urmează.

29. Pentru a împiedica comiterea fraudelor electorale, partidele politice trebuie să fie reprezentate în mod echitabil în biroul electoral al secţiei de votare, iar obiectivitatea votării trebuie evaluată numai in conformitate cu două criterii principale: numărul alegătorilor care au participat la votare în raport cu numărul buletinelor de vot extrase din urnele de vot. Primul parametru poate fi determinat în baza numărului semnăturilor în listele electorale. Cu toate acestea, dat fiind faptul că natura umană este ceea ce este (departe de orice intenţie de a comite vre-o încălcare), este destul de dificil de a obţine o concordanţă totală între ambii parametri şi orice măsuri suplimentare de control, cum ar fi numerotarea taloanelor buletinelor de vot sau compararea numărului total de buletine extrase din urnele de votare împreună cu buletinele anulate şi neutilizate cu numărul buletinelor remise biroului electoral al secţiei respective de votare poate furniza un indiciu, dar nu trebuie să vă faceţi iluizii că rezultatele acestor parametri vor concide în mod perfect. Riscul de a spori numărul parametrilor utilizaţi este mai curând acela că diferenţele în calcularea totalurilor şi, în cele din urmă, încălcările reale, nu vor fi luate în consideraţie în mod serios. Este mai indicat de a controla în mod strict aceşti doi parametri decât de a controla mai puţin riguros, respectiv neeficient, un număr mai mare de variabile.

29. Fiecare buletin neutilizat trebuie să fie păstrat permanent la biroul de votare şi nu trebuie depozitat sau conservat în diferite localuri. În momentul deschiderii secţiilor de votare, buletinele de vot trebuie să fie expuse la vedere, de exemplu pe masa funcţionarului superior al biroului electoral. Nici un buletin de vot nu trebuie păstrat în dulap sau alte locuri.

– 23 – CDL-AD(2002)023rev

34. Buletinele de vot nu trebuie semnate şi ştampilate în momentul când este înmânat alegătorului, deoarece, semnatarul sau persoana care aplică ştampila ar putea marca buletinul, ceea ce în momentul numărării voturilor ar ar putea identifica alegătorul, astfel încălcând dreptul la vot secret.

34. Alegătorul trebuie să ia personal buletinul său de vot şi nici o altă persoană nu are dreptul

să-l atingă din acest moment.

36. Este important ca în componenţa biroului electoral al secţiei de votare să fie incluşi reprezenţanţi ai mai multor partide politice şi ca observatorii acredidaţi de către candidaţi să fie prezenţi la secţia de votare.

36. Alegătorii trebuie să beneficieze în permanenţă de posibilitatea de a vota la o secţie de votare; cu toate acestea alte modalităţi de votare sunt acceptate sub rezerva anumitor condiţii care sunt enumerate mai jos.

3.2.2.1. Votarea prin corespondenţă sau prin delegaţie în anumite circumstanţe

38. Votarea prin corespondenţă şi delegaţie este permisă în ţările occidentale, dar condiţiile desfăşurării acestor două forme variază considerabil de la un stat la altul. De exemplu, votarea prin corespondenţă poate fi pe larg folosită într-o ţară şi să fie interzisă în altă ţară pentru a evita pericolul unor eventuale falsificări electorale. Acest fel de votare poate fi permis numai în cazul când servicile poştale sunt protejate, cu alte cuvinte, protejate de orice intervenţie intenţionată, şi sunt sigure, în sensul că funcţionează eficient. Votarea prin procură este admisă numai dacă sunt respectate nişte norme foarte sctricte, din nou pentru a împiedica comiterea fraudelor electorale. Alegătorul poate deţine un număr limitat de procuri.

38. Aplicarea practicilor sus menţionate nu trebuie încurajată dacă dificultăţile inerente acestui tip de votare, inclusiv riscul sporit al „votarii în familie”, sunt agravate de activitatea neeficientă a serviciilor poştale. Cu toate acestea, respectând anumite măsuri de precauţie, votarea prin corespondenţă poate fi folosită pentru a oferi pacienţilor internaţi în spital, deţinuţilor, persoanelor cu mobilitate redusă sau personelor cu drept de vot care domiciliază în străinătate posibilitatea de a-şi exercita dreptul de vot în măsura în care riscul de falcificare sau de intimidare este exclus. Această soluţie va exclude necesitatea utilizării unei urne mobile de vot, care frecvent cauzează un şir de probleme şi riscul de falcificare. Votarea prin corespondenţă trebuie desfăşurată conform unei proceduri speciale cu câteva zile înainte de alegeri.

38. Utilizarea urnelor mobile de vot nu este recomandată, deoarece este insoţită de un risc grav de falsificare. Cu toate acestea, în cazul în care sunt utilizate, trebuie respectate nişte condiţii sctricte pentru a preveni orice falsificări, inclusiv însoţirea urnelor mobile de către câţiva membri ai comisiei electorale a secţiei de votarea, reprezentanţi ai diferitor grupuri politice.

3.2.2.2. Votarea persoanelor aflate în serviciul militar

41. Dacă persoanele care îşi satisfac serviciul militar nu pot reveni la locul de domiciliu în ziua alegerilor, ele trebuie să fie înregistrate la secţiile de votare din localităţile în care este dislocată unitatea lor militară. Comandamentul local comunică datele de identitate a militarilor respectivi autorităţilor minicipale, care ulterior, introduc numele lor în lista electorală. Unica excepţie la această regulă este cazul când unităţile militate sunt dislocate

CDL-AD(2002)023rev

– 24 –

prea departe de cea mai apropiată secţie de votare. În cadrul unităţilor militare, trebuie instituite comisii speciale de supraveghere a perioadei preelectorale, cu scopul de a exclude orice risc ca ofiţerii superiori să impună sau ordone anumite alegeri politice subalternilor lor.

3.2.2.3. Metode de votare mecanică şi electronică

42. Câteva ţări deja utilizează sau se pregătesc să utilizeze metodele de votare electronică şi mecanică. Avantajul acestor metode devine evident când un număr de alegeri sunt desfăşurate concomitent, chiar dacă anumite măsuri de precauţie sunt necesare pentru a minimaliza riscul falsificărilor, de exemplu, prin acordarea alegătorului a posibilităţii de a-şi verifica votul îmediat după depunere. Este evident faptul că, în cazul utilizării acestui tip de votare, buletinele de vot trebuie să fie elaborate în aşa fel încât să excludă orice situaţii de confuzie. Pentru a facilita verificarea şi recalcularea voturilor în cazul unui recurs, trebuie să fie pusă la dispoziţie o maşină care să imprime voturile pe buletinele de vot; acestea trebuie depozitate într-un container sigilat pentru a exclude orice acces la ele. Indiferent de mijloacele utilizate, confidenţialitatea votării trebuie să fie garantată.

42. Metodele de votare electronică trebuie să fie sigure şi de încredere. Ele sunt sigure dacă sistemul poate rezista la un atac deliberat; ele sunt de încredere dacă funcţionează independent, indiferent de deficienţele echipamentului electronic sau a programelor de control. Mai mult decât atât, alegătorul trebuie să aibă posibilitatea de a obţine confirmarea votului lui şi, în caz de necesitate, să-l corecteze fără a încălca principiul confidenţialitatea votului.

42. În continuare, transparenţa sistemului trebuie să fie garantată.Cu alte cuvinte, funcţionarea adecvată a sistemului trebuie să fie verificată.

3.2.2.4. Numărarea voturilor

45. Voturile trebuie să fie numărate mai curând la secţiile de votare decât la centre speciale. Membrii secţiei de votare trebuie să fie capabili să îndeplinească această sarcină ceea ce exclude necesitatea transportării unrnelor de vot şi a documentelor însoţitoare şi reduce riscul substituirii.

45. Numărarea voturilor trebuie desfăşurată de o manieră transparentă. Prezenţa alegătorilor înregistraţi la secţia de votare la numărarea voturilor trebui să fie admisă. Prezenţa observatorilor naţionali şi internaţionali trebuie să fie autorizată şi trebuie permisă în orice circumstanţe. Procesele-verbale trebuie să fie disponibile în mai multe exemplare pentru a fi distribuite fiecărei din personele menţionate mai sus; o copie trebuie imediat afişată pe panoul informativ, o altă copie trebuie păstrată la secţia de votare şi a treia copie trebuie remisă comisiei sau autorităţii superioare competente.

45. Anumite măsuri practice de precauţie cu privire la echipament trebuie să fie stipulate în reglulament. De exemplu, procesele verbale trebuie completate cu pixul şi nu creionul, deoarece textul scris cu creionul poate fi radiat.

45. În practică, intervalul de timp necesar pentru numărarea voturilor depinde de eficienţa lucrului preşedintelui secţiei de votare. Aceste intervale de timp pot varia considerabil, acesta fiind motivul pentru care o procedură deja aplicată şi simplă trebuie să fie prevăzută în legislaţie sau regulamentul permanent care este introdus în manualul de instruire destinat funcţionarilor secţiilor de votare.

– 25 – CDL-AD(2002)023rev

49. Este necesar de a evita declararea unui număr prea mare de buletine invalide sau nule. În caz de dubiu, s ar putea proceda la evaluarea intenţiei alegătorului.

3.2.2.5. Transmiterea rezultatelor

50. Există două feluri de rezultate: provizorii şi definitive (înaintea epuizării tuturor posibilităţilor de recurs). Mijloacele de informare în masă şi desigur întreaga naţiune sunt totdeauna nerăbdătoare să afle rezultatele iniţiale provizorii. Viteza cu care aceste rezultate vor fi retransmise depinde de sistemul de comunicaţii. Rezultatele obţinute la secţiile de votare pot fi remise circumscripţiei electorale de către preşedintele secţiei de votare, însoţit de alţi doi membri al personalului secţiei de votare care reprezintă partide concurente, în unele cazuri sub supravegherea forţelor de securitate care vor transporta procesele verbale, urnele de vorm etc.

50. În pofida măsurilor de precauţie aplicate la etapa votării şi numărării voturilor, transmiterea rezultatelor este o operaţiune vitală importanţa care este frecvent neglijată, deaceea, această operaţiune trebuie derulată în mod deschis. Transmiterea de la circumscripţie la autorităţile regionale şi Comisia Electorală Centrală, sau altă autoritate superioară competentă, poate fi făcută prin fax. Ân acest caz, procesele verbale vor fi scanate iar rezultatele introduse pe măsura acumulării lor. Posturile de televiziune pot fi folosite pentru a difuza aceste rezultate, dar din nou, prea multă transparenţă poate fi un lucru periculos dacă publicul încă nu este pregătit pentru a recepţiona informaţii parţiale. Idea este că rezultatele iniţiale de obicei parvin din oraşele mici şi mari, care în mod normal nu votează similar cu regiunile rurale. Prin urmare, este important de a atenţiona publicul că rezultatele finale poate fi diferite sau chiar complet opuse rezultatelor provizorii, ceea ce nu înseamnă că rezultatele au fost falsificate.

4. Sufragiul secret

52. Secretul votului este un aspect al libertăţii de vot, care are drept scop protecţia alegătorilor împotriva orice fel de presiune cu care se pot confrunta în cazul cînd alte persoane află despre candidaturile votate. Principiul confidelităţii trebuie aplicat la întreaga procedură şi în special la etapa votării şi numărării voturilor. Secretul votului constituie nu numai un drept al alegătorului dar şi o obligaţiune de a respecta dreptul celorlalţi. Orice încălcare a acestui principiu trebuiue sancţionat prin anularea buletinelor de vot conţinutul cărora a fost divulgat²⁸.

52. Votarea trebuie să fie individuală. Votarea în familie prin care un membru al unei familii date poate supraveghea acordarea voturilor de către alţi membri, încalcă secretul votului; această formă de votare este o încălcare comună a legii electorale. Toate celelate forme de control de către un alegător asupra votului altui alegător trebuie, de asemenea, interzise. Votarea prin procură, care cade sub rezerva unor condiţii foarte stricte, este un subiect separat²⁹.

52. Mai mult decât atât, din moment ce abţinerea de a vota poate indica o alegere politică, listele persoanelor care au votat nu trebuie publicate.

52. Violarea secretului votului trebuie sancţionată, la fel ca şi încălcarea altor aspecte ale libertăţii de a vota.

CDL-AD(2002)023rev

– 26 –

5. Votul direct

56. Alegerea directă a deputaţilor în una din camerele parlamentului naţional de către populaţie este un aspect împărtăşit al patrimoniului constituţional european. În cazul în care există a doua cameră în parlament, alegerile în această cameră se desfăşoară conform unor reguli speciale. Alte organe legislative, aşa cum sunt parlamentele statelor federale³⁰, trebuie să fie alese direct în conformitate cu prevederile articolului 3 al Protocolului Adiţional la Convenţia europeană a Drepturilor Omului. De asemenea, autonomia locală, care constituie un component esenţial al democraţiei, nu poate fi concepută în absenţa organelor alese la nivel local³¹. În acest context, adunările locale includ toate organele deliberative infranaţionale³². Pe de altă parte, chiar dac ă Preşedintele republicii este frecvent ales în mod direct, aceasta este alegerea constituţională a fiecărui stat.

6. Periodicitatea alegerilor

57. Atît Acordul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice³³ cât şi Protocolul Adiţional la Convenţia europeană a Drepturilor Omului³⁴ prevăd c ă alegerile trebuie să fie organizate periodic. Alegerile generale sunt de obicei desfăşurate la un interval de patru sau cinci ani, în timp ce intervale mai mari de timp sunt posibile pentru alegrile prezidenţiale, dar să nu depăşească limita de şapte ani.

35. Condiţiile implementării principiilor

58. Principiile fundamentale ale sistemului electoral european pot fi grantate numai dacă anumite condiţii generale sunt respectate:

• Prima condiţie generală este respectarea drepturilor fundamentale ale omului şi, în special, a libertăţii de exprimare, de reuniune şi de asociere, fără de care nu poate exista o democraţie adevărată.

• • În al doilea rănd, legea electorală trebuie să se bucure de o anumită stabilitate, care ar proteja-o de manipulare de către partidele politice;

• În ultimul rănd, un număr de garanţii procedurale trebuie să fie prevăzute, în special relativ la organizarea votării.

59. Mai mult decât atât, alegerile sunt desfăşurate nu într-un vacuum dar în contextul unui sistem electoral specific şi al unui sistem dat de partide. Acest capitol se va încheia cu un număr de comentarii privind acest aspect, în special cu privire la relaţia dintre sitemele electorale şi sisteme de partide.

1. Respectarea drepturilor fundamentale

³⁰cf. CEDO n r 9267/81, cazul Mathieu-Mohin şi Clerfayt c. Belgiei, 2 martie 1987, seria A nr. 113, p.23; Com. Eur. DO, nr. 27311/95, 11.9.97, Timke c. Germaniei, DR. 82, p. 15; nr. 7008/75, 12.7.76, X.c. Austriei, D.R. 6, p. 120.

³¹Articolul 3 al Cartei europene a autonomii locale (STE 122).

³²Aricolul.13 al Cartei europene a autonomiei locale.

³³Articolul 25 b.

³⁴Articolul 3.

CDL-AD(2002)023rev	– 27 –

60. Organizarea unor alegeri democratice şi existenţa democraţiei sunt imposibile fără respectarea drepturilor omului, în special a libertăţii de exprimare şi a presei, a libertăţii de intrunire şi asociere pentru scopuri politice, inclusiv crearea partidelor politice.Respecatrea acestor libertăţi este în special vitală în timpul campaniilor electorale. Limitarea acestor drepturi fundamentale trebuie să corespundă prevederilor Convenţiei europene a Drepturilor omului, şi în mod mai general, exigenţ ei conform căreia aceste limitări trebuie să aibă o bază legală şi corespund interesului general şi respectă principiul proporţionalităţii.

61. De fapt, legislaţia în vigoare în multe ţări prevede anumite restricţii cu privire la discursul liber, care interpretat în mod restrictiv, poate fi acceptabil, dar poate genera abuz de putere în ţările fără tradiţii liberale şi democratice. În teorie restricţiile sunt menite să preîntimpine orice abuzuri ale discursului liber, garantând că candidaţii şi autorităţile publice nu sunt defaimaiţi şi chiar protejînd sistemul constituţional. Cu toate acestea, în practică ele pot rezulta în cenzurarea declaraţiilor care critică guvernul sau îndeamnă la o schimbare constituţională, cu toate că acesta şi este esenţa dezbaterii democratice. De exenplu, standardele europene sunt violate de legea electorală care interzice referinţe cu caracter insultător sau defaimator faţă de funcţionari sau alţi candidaţi în documentele campanieie electorale, consideră a fi o infracţiune circularea informaţiei cu caracter defăimator cu privire la candidaţi şi contribuie la expunerea candidaţilor la anumite infracţiuni comise de susţinătorii lor. Insistenţa ca materialele destinate a fi utilizate în campaniile elctorale fie prezentate comisiilor electorale, indicând organizaţia care le-a comanat şi le-a produs, numărul de exemplare şi data publicării, constituie o formă inacceptabilă de cenzurare, în special în cazul cînd comisiile electorale sunt solicitate să adopte măsuri imporiva publicaţiilor ilegale sau incorecte. Aceasta devine şi mai plauzibil dacă regulile care interzic utilizarea inadecvată a mijloacelor de informare în masă în timpul campaniilor electorale sunt neclare.

61. Un alt drept fundamental foarte important intr-o democraţie este libertatea circulaţiei pe teritoriul ţării, în combinaţie cu dreptul cetăţenilor de a reveni în ţară de fiecare dată cînd doresc.

2. Niveluri normative şi stabilitatea dreptului electoral

63. Stabilitatea dreptului este un element important al credibilităţii procesului electoral şi este esenţială pentru consolidarea democraţiei³⁵. Prin urmare, modificarea frecventă a normelor sau caracterul lor complex pot dezorienta alegătorul. Alegătorul poate conchide, în mod corect sau incorect, că dreptul electoral este doar un instrument cu care operează cei care sunt la putere şi că votul alegătorului nu mai este elementul esenţial care decide rezultatul scrutinului.

63. În practică, totuşi, trebuie garantată nu atât stabilitatea principiilor fundamendale (este

puţin probabilă contestarea lor în mod serios) cât stabilitatea unor reguli mai speciale ale dreptului electoral, în special cele care reglementează sistemul electoral propriu-zis, componenţa comisiilor electorale şi constituirea teritorială a circumscripţiilor. Aceste trei elemente sunt frecvent– corect sau incorect – considerate a fi factori decisivi la determinarea rezultatelor scrutinului. De aceea, trebuie evitate nu doar manipulările în favoarea partidului la putere, ci însăşi tentativele de manipulare.

³⁵Referitor la importanţa credibilităţii procesului electoral, a se vedea de exemplu CDL (99) 67, p.11; relativ la necesitatea stabilităţii dreptului, CDL (99) 41, p.1.